Oleh: Emanuel Sina Jogo
Sejak diundangkan dan diberlakukan UU Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria pada tanggal 24 September 1960, beberapa hukum agraria warisan pemerintahan jajahan dicabut dan dinyatakan tidak berlaku karena bertentangan dengan kepentingan rakyat dan negara di dalam menyelesaikan revolusi nasional juga mempunyai sifat dualisme dengan berlakunya hukum adat di samping hukum agraria yang di dasarkan atas hukum barat itu. Sehingga bagi rakyat Indonesia hukum agraria penjajahan itu tidak menjamin kepastian hukum.
Sebagai tindaklanjut dari UU Nomor 5 tahun 1960, presiden Soekarno menerbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 10 tahun 1961 tentang Pendaftaran Tanah, yang diikuti dengan penerbitan beberapa peraturan Menteri Agraria sebagai peraturan pelaksana.
Pada tahun 1996 Presiden Soeharto menerbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah sebagai pengganti sekaligus menghapus Peraturan Pemerintah Nomor 10 tahun 1961. Yang diikuti juga dengan terbitnya Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 3 tahun 1997 tentang Ketentuan Pelaksanaan PP Nomor 24 tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah.
Menyesuaikan perkembangan zaman, pada tahun 2020 Pemerintah dan DPR RI menerbitkan UU Nomor 11 tahun 2020 tentang Cipta Kerja sebagaimana telah diganti dengan UU Nomor 6 Tahun 2023 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti UU Nomor 2 tahun 2022 tentang Cipta Kerja menjadi UU, sehingga Presiden Jokowi menerbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 18 tahun 2021 tentang Hak Pengelolaan, Hak Atas Tanah, Satuan Rumah Susun, dan Pendaftaran Tanah, sebagai peraturan turunan dari UU Cipta Kerja dalam bidang pertanahan untuk memperkuat hak pengelolaan, mengatur ruang atas dan bawah tanah, dan mempermudah pendaftaran tanah elektronik, serta berlaku sebagai pembaruan substansi hukum pertanahan modern. Sementara Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 1997 tidak dihapus karena masih tetap menjadi basis fundamental tata cara pendaftaran tanah yang prosedural.
Sebagai pelaksanaan dari Peraturan Pemerintah Nomor 18 tahun 2021, terbitlah Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 18 tahun 2021 tentang Tata Cara Penetapan Hak Pengelolaan dan Hak Atas Tanah, yang bertujuan untuk memperkuat tata kelola pertanahan, menyederhanakan prosedur dan memastikan penggunaan tanah yang efisien.
Dari berbagai peraturan tentang pertanahan yang diterbitkan sejak tahun 1960 sampai dengan saat ini, tidak ada sedikitpun yang merubah sistem pendaftaran tanah di Indonesia. Peraturan-peraturan itu hanya sekadar menyederhanakan prosedur pendaftaran tanah.
Dalam pasal 32 ayat (1) Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 1997 menyebutkan Sertifikat merupakan surat tanda bukti hak yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat mengenai data fisik dan data yuridis yang termuat di dalamnya, sepanjang data fisik dan data yuridis tersebut sesuai dengan data yang ada dalam surat ukur dan buku tanah hak yang bersangkutan.
Artinya sertifikat hak milik atas tanah diterbitkan sebagai alat bukti yang kuat, namun jika ada pihak lain yang bisa membuktikan haknya atas tanah tersebut melalui pengadilan, sertifikat tersebut dapat dibatalkan.
Definisi sertifikat tersebut merupakan manifestasi dari sistem pendaftaran tanah di Indonesia yang sampai saat ini masih menggunakan sistem publikasi negatif berunsur positif. Dimana negara menerbitkan sertifikat sebagai alat bukti hak yang kuat namun tidak mutlak. Data fisik dan data yuridis dianggap benar “selama tidak terbukti sebaliknya.”
Hal ini berbeda dengan sistem pendaftaran tanah di beberapa negara seperti di negara Australia yang menggunakan sistem torrens/sistem positif. Dalam sistem ini, negara menjamin bahwa sertifikat hak atas tanah yang diterbitkan adalah bukti mutlak kepemilikan yang tidak dapat diganggu gugat (indefeasible title). Negara memberikan jaminan penuh (Assurance Fund) jika terjadi kesalahan pendaftaran, sehingga pemegang sertifikat tetap terlindungi sepenuhnya.
Sedangkan di Indonesia, berdasarkan UU Nomor 5 tahun 1960 dan Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 1997, pendaftaran tanah menggunakan sistem publikasi negatif/tendensi positif. Dimana sertifikat tanah sebagai alat bukti yang kuat, tetapi bukan alat bukti yang mutlak. Artinya jika ada pihak lain yang merasa berhak dan bisa membuktikan bahwa tanah tersebut milik mereka (misalnya dengan bukti hak adat, dll), maka sertifikat hak atas tanah tersebut dapat dibatalkan melalui putusan pengadilan. Ini menunjukkan bahwa negara belum memberikan jaminan absolut terhadap pemegang sertifikat hak atas tanah, negara hanya menjamin kebenaran data fisik dan data yuridis yang termuat di dalam sertifikat “sepanjang tidak ada yang manyanggah/membuktikan sebaliknya.”
Dalam sistem ini negara hanya pasif menerima apa yang dinyatakan oleh pihak yang meminta pendaftaran. Oleh karena itu, sewaktu-sewaktu dapat digunakan oleh orang yang merasa lebih berhak atas tanah itu. Hal ini berarti, dalam sistem publikasi negatif keterangan-keterangan yang tercantum di dalamnya mempunyai kekuatan hukum dan harus diterima sebagai keterangan yang benar “selama dan sepanjang tidak ada alat pembuktian yang membuktikan sebaliknya.”
Kelemahan sistem publikasi negatif adalah bahwa pihak yang namanya tercantum sebagai pemegang hak dalam buku tanah dan sertifikat tanah selalu menghadapi kemungkinan gugatan dari pihak lain yang merasa mempunyai hak atas tanah itu. Sistem ini pada dasarnya kurang memberikan kepastian hukum apalagi perlindungan hukum baik kepada pemegang sertifikat, maupun pihak ketiga yang memperoleh hak atas tanah. Jadi, pendaftaran hak yang diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 1997 tidaklah mutlak, karena orang yang terdaftar dalam buku tanah dan sertifikat tidak mengakibatkan orang yang sebenarnya berhak atas tanah akan kehilangan haknya. Orang tersebut masih dapat menggugat orang yang memegang sertifikat.
Pemberian kepastian hukum dan perlindungan hukum oleh UUPA Nomor 5/1960 dan PP Nomor 24/1997 kepada pemegang sertifikat hanya berpatokan pada proses penerbitan sertifikat yang didasarkan pada prosedur dan itikad baik pemohon. Sedangkan Kementerian ATR/BPN sebagai lembaga/instansi penerbit sertifikat hak atas tanah tidak diberi kewenangan oleh aturan untuk menguji keabsahan alas hak yang diajukan pemohon. Hal ini ditegaskan dalam pasal 25 Peraturan Menteri ATR/Kepala BPN Nomor 18 tahun 2021 bahwa Pemohon bertanggung jawab secara Perdata dan Pidana atas keabsahan dan kebenaran materiil berkas permohonan termasuk Surat Pernyataan Penguasaan Fisik Bidang Tanah yang diajukan, serta pasal 135 ayat (5) menyatakan bahwa Kebenaran materiil atas dokumen persyaratan yang diajukan menjadi tanggung jawab pemohon.
Sistem pendaftaran tanah di Indonesia sampai saat ini ibaratnya “Menutup Pintu Tetapi Jendelanya Tetap Terbuka.” Artinya sistem ini masih memberi ruang kepada siapa pun yang merasa berhak/dirugikan atas diterbitnya sertifikat hak atas tanah untuk dapat membuktikan sebaliknya di pengadilan. Sehingga posisi pemegang sertifikat hak atas tanah belum benar-benar pasti dan terlindungi secara hukum karena negara masih memberi ruang kepada pihak lain yang merasa berhak/dirugikan atas kepemilikan sertifikat tersebut melalui pengadilan.
Berbagai upaya telah dilakukan pemerintah melalui Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional dalam mencegah sengketa dan konflik pertanahan serta meminimalisir praktik mafia tanah sekaligus memberikan jaminan perlindungan dan kepastian hukum hak atas tanah kepada pemegang sertifikat melalui pendaftaran tanah secara sistematik sehingga dapat mewujudkan:
1. Jaminan kepastian hukum mengenai orang atau badan hukum yang menjadi pemegang hak (subyek hak atas tanah)
2. Jaminan kepastian hukum mengenai letak, batas, dan luas suatu bidang tanah (obyek hak atas tanah)
3. Jaminan kepastian hukum mengenai hak-hak atas tanahnya.
Pada tahun 2017, Presiden Joko Widodo melalui Menteri ATR/Kepala BPN, Sofyan Djalil mencetuskan sebuah program strategis nasional yaitu pendaftaran tanah secara menyeluruh dengan nama Pendaftaran Tanah Sistematis Lengkap (PTSL). Program PTSL ini sebagai upaya percepatan pendaftaran tanah di seluruh Indonesia yang bertujuan untuk memberikan kepastian hukum hak atas tanah kepada masyarakat secara serentak dan cepat, juga untuk mengurangi sengketa tanah dan memberikan perlindungan hukum kepada pemegang sertifikat tanah. Yang kemudian ditindaklanjuti dengan terbitnya Peraturan Menteri ATR/Kepala BPN Nomor 12 tahun 2017 tentang percepatan pelaksanaan pendaftaran tanah sistematis lengkap. Sebagai penyempurnaannya, pada tahun 2018 terbitlah Peraturan Menteri ATR/Kepala BPN Nomor 6 tahun 2018 tentang Pendaftaran Tanah Sistematis Lengkap sekaligus mencabut Peraturan Menteri ATR/Kepala BPN Nomor 12 tahun 2017.
Tujuan dari PTSL juga untuk memetakan seluruh bidang tanah di wilayah Indonesia sehingga tidak ada lagi tanah yang belum terpetakan.
Pendaftaran Tanah Sistematis Lengkap merupakan wujud nyata pemerintah untuk menjamin keadilan agraria, di mana setiap bidang tanah memiliki dokumen hukum yang sah. Program ini merupakan program strategis nasional yang dirancang untuk membantu masyarakat mendapatkan sertifikat tanah secara gratis atau dengan biaya ringan, yang masih dilanjutkan hingga saat ini.
Kementerian Agraria dan Tata Ruang/BPN melalui program pendaftaran tanah sistematis lengkap/PTSL juga terus berupaya untuk mencapai Desa dan Kelurahan lengkap, Kecamatan lengkap bahkan sampai pada Kabupaten dan Kota lengkap di seluruh Indonesia sebagai upaya tertib administrasi pertanahan yang saat ini sedang dilaksanakan secara elektronik serta dalam pelaksanaannya dengan mempedomani nilai-nilai kementerian ATR/BPN yakni Melayani, Profesional, Terpercaya.
Penulis merupakan Ketua Permasna Nagekeo Kupang periode 2012-2013
